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浅谈基层审计机关如何助力乡村振兴

摘 要:党的十九大报告以“实施乡村振兴战略”统领关于“三农”工作的部署。助力乡村振兴战略的全面实施,为涉农体制机制改革和制度完善建言献策,是审计工作在新时代面临的重大任务和课题。现实中,村级审计立法相对滞后、审计人员力量与审计任务矛盾突出、村级审计风险大等因素制约了基层审计机关监督作用的发挥。为此,本文结合实际工作,从加强顶层设计、延长审计工作链、齐抓共管合力、加大审计力度等方面出发,对基层审计机关助力乡村振兴进行探讨。

关键词:国家审计、基层审计机关、乡村振兴

实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是未来促进我国农业农村现代化的总战略,是新时代“三农”工作的总抓手。加强农村集体“三资”管理是实施乡村振兴战略的重要内容。近年来,各地在农村“三资”管理的成效和进展有目共睹。以苏州市为例,张家港市、常熟市、太仓市、吴中区先后被评为全国农村集体“三资”管理示范县(区),吴中区集体资产股份权能改革试点颇有成效,高新区“政经分开”枫桥经验受中央领导的肯定与推广,村级财务第三方代理、村务卡非现金结算、农村产权线上交易、“e阳光”微信平台、“政经分开”等创新举措得到省农委的肯定并在全省推广。

但我们要清醒认识到,一些地方和领域的农村“三资”管理方面还存在薄弱环节,资金管理不到位、资产管理不规范、资源管理不完善等问题仍然存在。在未来国家现代化进程全面落实乡村振兴,必须充分发挥审计职能作用,为完善农业农村优先发展和城乡融合发展的体制机制建言献策。

一、基层审计机关在乡村振兴战略中的作用

基层审计机关在促进强农惠农政策落实、治理农村腐败、加强廉政建设、维护农村经济社会稳定等方面发挥着积极的作用,助推审计工作向村级延伸,能够助推审计全覆盖、有效发挥审计在国家治理中无可替代的作用。

(一)促进国家惠民资金、惠农政策的落实

伴随着涉农资金投入的不断增加、惠农政策扶持力度的不断加大,涉农资金管理中存在的多头管理、交叉重复、使用分散、项目杂乱、效益低下等问题更为凸显,影响了涉农资金的使用效益和国家惠农政策效果。尽管涉农资金在从中央到地方的各个环节都要经过层层审批,但村级组织作为落实党和国家惠民富民政策的神经末梢,依旧是财政资金监督的一个薄弱环节,这就对基层审计机关的职责定位有了新要求。点多面广的基层审计机关应侧重于微观审计“跟进”,延伸到涉农资金流向最末梢,把好惠民资金支出的最后一道关口。

(二)治理农村腐败、加强廉政建设的要求

根据中纪委公布的案例,农村腐败主要有违规发放福利、无偿使用集体资产、套取挪用专项资金、公款旅游、公款吃喝等。究其主要原因,无非是农村“政经社”三位一体、村干部自身禁不起考验、主体责任和监督责任不清晰导致难以问责。推进审计工作向村级延伸,有利于揭露以权谋私、贪污受贿等问题,加大对违法违规者的处理处罚力度,遏制腐败问题的发生,促进廉政建设。

(三)满足社会和谐稳定、基层治理的需要

农村基层治理是整个国家治理体系的重要组成部分,国家的善政良的实现治离不开农村基层治理的推进。当前,村级组织财务管理混乱、资产管理流于形式、运作不公开不透明等问题依旧诱发农村社会矛盾的重要因素。例如,集体资产家底不清、土地低价出租、土地违规买卖等现象导致村级资产流失,村干部私分拆迁补偿款、挪用涉农资金、利用工程建设项目为自己和他人谋取私利等滥用权力、以权谋私的现象屡禁不止。助推审计工作向村级延伸,既规范了村级账务处理,又能查找违规违纪问题,有效发挥了审计在国家治理中的作用。

(四)助推审计全覆盖、发挥审计专业职能的需要

对于基层审计机关而言,全覆盖就是对法定审计对象和审计范围的全覆盖。村级组织作为落实党和国家惠民富民政策的关键环节,仅靠延伸审计无法满足国家治理的需求。因此,对村级组织的审计监督只能加强,不能削弱,这就要求基层审计机关对村级组织进行审计,需要由被动服从政府安排转变为主动开展。

二、基层审计机关在乡村治理中的困境分析

(一)现行乡村审计监督模式

现行的乡村审计监督模式,主要有乡镇政府内设审计机构审计、农业部门下设的经管站审计、外聘会计师事务所审计、国家审计机关审计几种形式。

第一,乡镇政府内设审计机构审计。这种模式下审计人员往往具有与被审计单位相关的专门知识,有助于审计质量的提高。内设长期稳定的审计机构,与设立临时审计机关相比,具有人员配备稳定、人员专业素质高的优势。比较典型的做法就是监察审计室模式。即所有区镇组建监察审计室,其实质监察、审计合署办公,监察审计室履行行政监察和审计监督的双重职能,形成强大合力,具有一定的代表性。

第二,农业部门下设的经管站审计。经管站既要指导村级财务管理,又要负责合作经济组织财务审计,无疑降低了独立性。由于审计人员由经管站人员兼任,且经管站以经管工作为主、审计工作为辅,很可能存在审计人员专业素质不足,审计质量难以保证的问题。

第三,外聘会计师事务所审计。外聘事务所进行审计可以缓解时间紧、任务重与人手短缺的矛盾。外聘事务所的主体主要包括村委会或上级政府。前者的审计费用由集体资产支出,独立性难以保证。后者虽然独立性相对提升,但成本高、且无法提供日常的审计监督。

第四,国家审计机关审计。国家审计具有权威性、独立性、专业性等特点。《宪法》和《审计法》都规定,县级以上地方各级人民政府可以设立审计机关,审计监督职能由上述法定的审计机关行使,审计机关依法行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

综上,上述四种模式各有利弊,本文主要站在基层审计机关的角度,就如何助力乡村振兴进行探讨。下文围绕基层审计机关在乡村审计监督服务中遇到的困难展开分析。

(二)基层审计机关遇到的困难

1、村级审计立法相对滞后

基层审计机关开展村级审计工作的前提,一是法律法规,二是地方党委、政府的授权或委托。我国《宪法》规定,建立中央、省、市、县、乡(镇)五级政府。《宪法》和《审计法》都规定,县级以上地方各级人民政府可以设立审计机关。可见,政府审计机关只在前四个层级设置,乡(镇)没有审计机关,审计监督职能由上述法定的审计机关行使。目前,审计机关的执法依据往往是行政法规或地方性法规,缺少专门的针对村级审计方面的法律和法规。基层审计机关仅根据地方党委、政府的要求开展审计,“有法可依”尚未完全解决,导致责任不明确,效果难以保证。

2、审计人员力量与审计任务矛盾突出

基层审计机关除了承担自定审计计划任务外,还要承担党委政府临时交办的审计事项,完成审计署、审计厅统一部署的审计任务,同时还要经常性抽调人员配合上级审计机关工作的开展。相反,基层审计机关人员编制少,一线审计人员占编制的一半或更少。再加上农村集体“三资”构成复杂、管理不规范、家底不清等问题,给审计工作的开展增加了难度。同时,目前农村财务管理中还存在村财务人员专业基础知识薄弱、账务处理不规范、财务档案管理不恰当、村级财务制度执行力弱、民主理财流于形式等问题,增加了审计证据收集的难度,造成审计效率低,更加剧了审计人员和审计任务的矛盾,迫使审计人员减少延伸审计的深度和广度,尤其是在审计任务时间紧、任务重、要求高的背景下。

3、村级审计风险相对较大

涉农资金分配链条长,从上到下各个环节都要经过层层审批,但村级组织资金管理较为薄弱,往往重申请、轻管理。有的惠农资金和涉农项目成为关系资金和关系项目,有的惠农资金用到了形象工程和面子工程上,这就对基层审计机关的职责定位有了新要求。结合相城区审计局近期开展的农业专项资金审计实践,发现由于农业项目和农业资金实行多部门管理机制,涉及部门众多,涵盖发改、财政、农业、水利、环保、国土等,且多数涉农资金最终拨付至村集体,审计是对权力的监督,如何整合和开展对村级组织权力的监督,是基层审计机关面临的新课题。

三、苏州村级审计实践与成效

(一)苏州乡镇审计模式

苏州各地建立了形式不同的专职或者兼职审计机构,比较有代表性的是乡镇审计分中心模式、乡镇监察审计室模式、村级阳光审计办公室模式。

1、乡镇审计分中心模式。成立“乡镇审计服务中心”作为区审计局下属全额拨款事业单位,其主要职责是开展镇(区、街道)审计工作,并开始向各镇(区)派出审计分中心,从而把“国家审计链”延伸至镇、村和社区。通过“区审计局—乡镇中心—分中心”三位一体的审计格局,实现对乡镇审计工作的统一管理,实现“乡镇审计全覆盖”。

2、乡镇监察审计室模式。即所有区镇组建监察审计室,其实质监察、审计合署办公,监察审计室履行行政监察和审计监督的双重职能,形成强大合力。

3、村级阳光审计办公室模式。即由镇农经站负责镇村级阳光审计,开展村级阳光综合审计监督,包括村级财务收支审计、村干部任期经济责任审计等为主要内容的村级阳光综合审计工作。各区镇采取农经部门常规审计,联合部门综合审计、委托第三方审计等多种形式开展审计。

(二)苏州相城村级审计实践

1、乡镇板块设立监察审计室。监察审计室配备了工程审计、财务审计和法律等专业的专职工作人员,整合了监察审计力量,实现二者在职能上的优势互补、在业务上的融会贯通,通过选调熟悉经济、法律、审计等方面的专业人才,加强对基层“三资”管理的审计和执纪监督,是提升农村党风廉政工作成效的一项机制创新。

2、开展农村“三资”督查和巡察。在相城区,由区纪委牵头,联合农办、财政和审计等多部门,围绕农村“三资”管理,将督查、专项巡察和常规巡察相结合,助推巡察监督全覆盖。2018年相城区首次启动农村“三资”管理和生态文明建设专项巡察。此次专项巡察在摸清各地清产核资情况的基础上,选取了10个村开展抽查,突出问题导向,重点关注村集体“三资”家底不清、数字不准,村级集体资产流失,少数基层干部涉嫌截留挪用、优亲厚友、以权谋私,“散乱污”企业、黑臭水体等生态环境问题等等,并针对发现的突出问题,适时开展“回头看”。

3、区审计局发挥职能作用。相城区审计局通过乡镇抽审、联合其他部门审计、委托第三方审计等灵活多样的审计组织方式,以政策执行、项目资金、经济责任为抓手,紧盯问题易发多发节点,加大对村级组织的审计监督力度。一方面,在乡镇领导干部经济责任审计,延伸审计覆盖面,对村级经济组织及村属公司开展延伸审计,关注农村集体资产租赁、村级工程建设管理、拆迁资金使用等方面的情况,为加快农村经济发展服务。另一方面,通过本级预算执行情况审计,掌握涉农资金实施规模、性质、范围等情况;通过惠农涉农资金专项资金审计,重点检查村级是否截留、挤占、挪用、骗取的问题。

四、基层审计机关助力乡村振兴的对策建议

(一)加强顶层设计,为村级审计提供法律和制度保障

目前,有些地区和单位、结合本地实际自行制定了一些地方性法规,但由于立法层次较低,基层审计机关开展村级审计工作“有法可依”的背景尚未完全解决。同时,《审计法》没有规定禁止涉足村级审计,政府应出台加强村级审计的意见、办法,用规范性的文件形式细化和明确村级审计的审计范围、内容、方法等具体问题,实现村级审计的规范化、制度化。因此,尽快完善与村级审计相适应的法律规范体系,使村级审计走上依法审计、规范运作、健康发展轨道是审计事业发展的必然要求。

(二)延长审计工作链,理顺乡村审计工作的管理机制

经过上文的阐述,笔者认为上文提到的监察审计室模式、县区审计机关设立派出机构模式都是值得推广和借鉴的农村审计监督模式。前者可借助现有的乡镇监察室得以实现,无需另设审计机构,操作难度相对较小,且其实质是监察、审计合署办公,履行行政监察和审计监督的双重职能。后者既符合《审计法》中提到的审计机关根据工作需要,经本级人民政府批准,可以在其审计管辖范围内设立派出机构的规定,又具备机构隶属关系明确、审计队伍专业性和稳定性高、经费渠道得到保障、审计独立性强、有处理处罚权等优势。

(三)齐抓共管合力,探索与纪检监察机关的协作模式

审计与监察工作具有互通互补性,审计机关与监察机关应加强交流与合作,发挥“1+1>2”的整体合力。基层审计机关可以通过邀请纪检监察干部授课、派遣业务骨干参与农村基层督查、巡察等工作,学习纪检监察干部的取证方法及技巧,实现优势互补。以苏州市相城区为例,相城区巡察办牵头启动农村“三资”专项巡察工作,联合审计人员发现财务管理、工程项目管理、专项资金管理等方面的问题,充分发挥了审计专业体检的优势。再加上审计机关发现的重大违规违纪问题,需要纪检监察机关及时介入,从而强化审计对权力的制约监督作用。

(四)加大审计力度,发挥审计机关的主导作用

近年来,随着新农村建设、城乡一体化快速推进,村级集体经济不断发展壮大,但农村集体“三资”管理上还存在一些问题,例如三农补贴申报和审核有漏洞、土地流转中存在以租代征现象、未实行“收支两条线”、村级项目管理不规范等问题。鉴于村级审计点多面广,村级审计工作必须突出审计重点,基层审计机关应提高村级项目的审计占比,将乡镇审计的重点和重心下移,加大对涉农资金的审计力度、强化对涉农政策执行情况的监督、强化对村居负责人经济责任审计力度、开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作,加大对重大违法违纪问题的揭露和查处力度。

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                                              (相城区审计局 陈晓华)